Kamis, 30/08/2012 12:03

Aktualisasi Ketetapan MPR No I/MPR/2003 Dalam Memperkokoh Persatuan Dan Kesatuan Nasional


Hajriyanto Y Thohari
(Humas MPR RI)

AKTUALISASI KETETAPAN MPR NO I/MPR/2003

DALAM MEMPERKOKOH PERSATUAN

DAN KESATUAN NASIONAL:

Implementasi Tap MPR NO V/MPR/2000 dalam Memandu

Kemajemukan dan Kompleksitas Permasalahan Bangsa

Oleh Hajriyanto Y. Thohari

Wakil Ketua MPR RI.

Pendahuluan

KETETAPAN MPRS dan Ketetapan MPR RI (selanjutnya disebut TAP MPR) merupakan khazanah ketatanegaraan yang sangat kaya dan penting. Meski ada kontroversi menyangkut eksistensinya sampai ada Guru Besar Hukum Tata Negara yang menyebutnya sebagai “barang haram”, TAP MPR selama lebih dari lima dasawarsa menjadi pedoman yang memandu perjalanan bangsa dan negara Republik Indonesia. Betapa tidak, TAP MPR yang berjumlah 139 Ketetapan itu, menjadi “garis-garis besar daripada haluan negara” yang sangat “sakti”.  Saking saktinya maka penyimpangan dan pelanggaran terhadap TAP MPR dapat mengakibatkan jatuhnya memorandum DPR yang berujung pada pemakzulan (impeachment) Presiden! Kasus yang menimpa Presiden Abdurrahman Wahid menunjukkan “kesaktian” TAP MPR.

Tetapi setelah Perubahan UUD 1945, atau biasanya disebut pasca-amandemen,  masa-masa kesaktian TAP MPR berlalulah sudah. Pasalnya, masa supremasi MPR juga sudah berlalu. Kini pasca-perubahan kita memasuki era supremasi konstitusi UUD 1945. Lembaga-lembaga Negara tidak lagi dibedakan secara posisional tinggi atau tertinggi, melainkan hanya bisa dibedakan secara fungsional. MPR tidak lagi merupakan lembaga tertinggi Negara yang merupakan pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat seperti dulu. MPR kini tidak lagi berwenang membuat ketetapan yang bersifat mengatur (regelling) diluar UUD. MPR hanya bisa membuat Ketetapan yang bersifat beshickking. Dalam perspektif ini ada sementara orang, bahkan pakar, mengatakan bahwa era dualisme hukum dasar, yaitu UUD dan TAP MPR, telah berakhir. Pasalnya, hukum dasar telah menjadi singular alias tunggal, yaitu UUD 1945, meskipun menurut pendapat saya pengertian konstitusi itu sendiri sangatlah luas: bisa ke ”atas” bisa ke ”bawah”.

Setelah terbitnya TAP MPR No I/MPR/2003tentang Peninjauan terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS/MPR RI Tahun 1960-2002, Ketetapan  MPR berada di simpang jalan. Di satu pihak dinyatakan bahwa masih ada 3 (tiga) Ketetapan yang masih berlaku dengan ketentuan, yaitu TAP MPRS No XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran PKI; TAP MPR No XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi; dan TAP MPR RI No V/MPR/1999 tentang Penentuan Pendapat di Timor Timur (lihat TAP MPR No I/MPR/2003 Pasal 2); dan 11 (sebelas) Ketetapan yang dinyatakan tetap berlaku sampai dengan terbentuknya undang-undang (lihat TAP MPR No I/MPR/2003 Pasal 4). Jadi keempat belas ketetapan itu masih memiliki daya laku (validity) dan daya guna (efficacy).

 

Tap MPR menurut UU No 10 Tahun 2004

Tetapi pada sisi yang lain UU No 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan tidak lagi menempatkan TAP MPR dalam jenis dan hierarki Peraturan Perundang-Undangan. Memang betul pada Pasal 7 UU ini dinyatakan bahwa “Jenis Peraturan Perundang-Undangan selain sebagaimana dimaksud Aat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hokum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi”, serta kemudian juga dijelaskan lagi dalam Penjelasan Pasal 7 ayat (4), tetapi harus dikatakan bahwa status hukum tetaplah tidak jelas! Ada ambivalensi terhadap eksistensi TAP MPR.

TAP MPR yang masih berlaku tersebut keberadaannya tidak lagi diakui, bahkan juga oleh pemerintah dan DPR sendiri. Jangankan ketetapan tersebut dipergunakan sebagai rujukan oleh lembaga-lembaga negara, bahkan dilirik sebelah mata pun tidak. Pemerintah dan DPR malah cenderung mengabaikan TAP MPR yang masih berlaku tersebut baik dalam proses pembentukan undang-undang maupun dalam perumusan kebijakan negara. UU No 10 Tahun 2004 saya rasa telah mengandung kesalahan dalam memposisikan Tap MPR dalam konteks politik hukum.

Akibat kesalahan ini maka TAP MPR RI No I/MPR/2003 menjadi muspro. Pasalnya, tidak ada lagi konsekuensi hukum dan politiknya jika terjadi pelanggaran terhadap TAP MPR yang masih berlaku tersebut. Dulu pelanggaran terhadap TAP MPR bisa mengakibatkan jatuhnya memorandum DPR yang berujung pada impeachment, tetapi pasca-amandemen UUD 1945 langkah politik semacam itu tidak bisa lagi digunakan. Sebab, Pasal 7A UUD 1945 menyatakan bahwa impeachment terhadap Presiden dan/atau Wakil Presiden hanya bisa dilakukan apabila Presiden dan/atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap Negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau melakukan perbuatan tercela, dan atau apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.

Dalam ketentuan itu tidak lagi ada faktor pelanggaran terhadap TAP MPR (S) yang masih berlaku. Akibatnya bisa diduga, TAP MPR menjadi macan ompong, atau sekedar menjadi dokumen kearifan semata! Tidak lebih dari itu! Tap MPR No I/MPR/2003 yang menentukan keberlakuan 14 TAP MPRS dan TAP MPR menjadi muspro, tanpa ada manfaat hukum dan politiknya sama sekali.

Padahal di sana ada 11 (sebelas) TAP MPR yang sangat penting dan strategis.  Ada TAP MPRS No XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran PKI, TAP MPR No XI/MPR/1998 Tentang Penyelenggara Negara Yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme, Tap MPR no VIII/MPR/2001 tentang Rekomendasi Arah Kebijakan Pemberantasan dan Pencegahan Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme; TAP MPR No XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Pengaturan, Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan, Serta Perimbangan Keungan Pusat dan Daerah dalam Kerangka NKRI, TAP MPR No VII/MPR/2001 tentang Visi Indonesia Masa Depan, TAP MPR No IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam,  TAP MPR No VI/MPR/2001 tentang Etika Kehidupan Berbangsa, dan TAP-TAP MPR lainnya yang sangat penting dan strategis. Tapi semuanya tidak ada sanksi dan konsekuensi apapun baik secara hukum, politik, maupun manakala diabaikan atau dilanggar!

Tidak heran jika Presiden justru lebih memperhatikan VISI Indonesia 2030 yang dibuat oleh Yayasan Indonesia Forum dan diluncurkan di Istana Negara pada tanggal 22 Maret 2007, daripada memperhatikan TAP MPR No VII/MPR/2001 tentang Visi Indonesia Masa Depan. Tidak heran juga kalau Menhan Yuwono Sudarsono dalam pembahasan RUU Peradilan Militer menolak ketentuan bahwa anggota militer yang melakukan pelanggaran pidana umum harus diadili oleh Peradilan Umum sebagaimana diatur dalam TAP MPR No VII/MPR/2000. Pantas saja  Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi tidak jadi dibentuk sehingga pelanggaran HAM di masa lalu seperti Kasus 1965, Tanjung Priok, Lampung, Kasus Orang Hilang, dan sebagainya kehilangan modus dan instrumennya untuk menyelesaikannya. Sebab, modus dan instrument yang sangat bijak seperti yang diamanatkan oleh TAP MPR No V/MPR/2000 diabaikan.

Tak heran kalau gejala anomie dan malfunction atau disfunction lembaga-lembaga negara kini semakin menyeruak dan membuncah ke permukaan. Sangat meyakinkan dalam masa-masa konsolidasi infrastruktur hukum dan kelembagaan negara pasca-amandemen seperti sekarang ini, kita tidak bersikap ahistoris dan nihilistik terhadap khazanah lama yang nyata-nyata masih berlaku. Kita sebaiknya tidak bersikap ambigu atau mendua terhadap Ketetapan MPR. Jika memang mau menguburnya, kuburkanlah sekalian. Dan jika memang masih menganggapnya berlaku, tentunya juga harus konsekuen, konsisten, dan taat asas! Sikap ragu-ragu, setengah-setengah, dan ambivalen adalah ciri hipokrisi yang merugikan dan destruktif!

Tap MPR menurut UU No 12 Tahun 2011

Kini menurut UU No 12 Tahun 2011 yang menggantikan UU No 10 Tahun 2004 Tap MPR kembali ditempatkan dalam tata urut peraturan perundangan  di bawah UUD, dan karenanya menjadi sumber hokum bagi peraturan perundang-undangan di bawahnya sesuai dengan prinsip hierarkis yang kita anut. Saya tidak akan berbicara bagaimana implementasi dari ketentuan ini, utamanya menyangkut hal-hal yang terkait dengan kewenangan uji materi Tap MPR (baik Tap MPR terhadap UUD maupun UU terhadap Tap MPR), implikasi politik dan hukumnya, serta kewenangan produk hukum MPR, dan lain-lainnya.

Saya hanya akan berbicara substansi, inipun hanya beberapa substansi saja, yang terkait dengan aktualisasi Ketetapan MPR dalam rangka memperkokoh persatuan dan kesatuan nasional yang berlandaskan semangat Bhinneka Tunggal Ika. Dalam konteks ini maka posisi Tap MPR No V/MPR/2000 tentang Pemantapan Persatuan dan Kesatuan Nasional menduduki posisi yang sangat sentral. Salah satu substansi terpenting dari Tap ini adalah perintah kepada DPR sebagai pemegang kekuasaan pembentukan undang-undang untuk membentuk Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi melalui pembentukan sebuah undang-undang.

Sejak awal reformasi keinginan untuk memunculkan landasan bersama bangsa untuk menuju Indonesia masa depan yang lebih bermartabat itu sangat kuat. Dalam rangka itu MPR mengeluarkan TAP MPR No XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Pengaturan, Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan, Serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka NKRI; TAP MPR No VII/MPR/2001 tentang Visi Indonesia Masa Depan; TAP MPR NoIX/MPR/2001  tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam,  TAP MPR No VI/MPR/2001 tentang Etika Kehidupan Berbangsa; TAP MPR No VI/MPR/2000 tentang Pemisahan TNI-Polri; Tap MPR No VII/MPR/2000 tentang Peran TNI dan Peran Polri; dan TAP MPR No V/MPR/2000 tersebut di atas yang sangat penting dan strategis.

Kita mengokohkan dalam UUD 1945 bahwa negara Indonesia adalah negara hukum (UUD 1945 Pasal 1 ayat  (3)  pada perubahan ketiga. Yang dimaksud dengan negara hukum adalah jika kita melihat bekerja tiga prinsip dasar: supremasi hukum (supremacy of law), kesetaraan di hadapan hukum (equality before the law), dan penegakan hukum dengan cara yang tidak bertentangan dengan hukum (due process of law). Dalam penjabaran selanjutnya, pada setiap negara hukum akan terlihat ciri-cirinya, yaitu adanya (1) jaminan perlindungan hak-hak asasi manusia; (2) kekuasaan kehakiman atau peradilan yang merdeka; dan (3) legalitas dalam arti hukum, yaitu bahwa baik pemerintah/negara maupun warga  negara dalam bertindak harus berdasar atas dan melalui hukum. Bahkan kemudian juga dikenal adanya Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN). 

Dalam konteks penegakan hukum, khususnya masalah pelanggaran ham berat di masa lalu, harus diakui, sampai saat ini Indonesia belum pernah mengalami atau menjalankan proses penyelesaian masalah tersebut. Ikhtiar menuju ke arah itu pernah dilakukan, yakni dengan dikeluarkannya Ketetapan MPR No V/MPR/2000 tentang Pemantapan Persatuan dan Kesatuan Nasional.

Dalam konsiderannya Tap ini mengidentifikan Indonesia sebagai memiliki ciri khas yang sangat terkait dengan persatuan dan kesatuan bangsa: kebhinekaan suku, kebudayaan dan agama, yang menghuni dan tersebar di belasan ribu pulau dalam wilayah Nusantara yang sangat luas, terbentang dari sabang sampai Merauke dan disatukan oleh tekad satu tanah air, satu bangsa, dan satu bahasa persatuan, yaitu Indonesia,seta dilandaskan pada Pancasila sebagai dasar negara. Dan kebhinekaan tersebut menjadi faktor yang sangat menentukan dalam perjalanan panjang sejarah bangsa Indonesia, masa lalu, masa kini, dan masa depan.

Ketapan MPR ini melihat bahwa perjalanan bangsa Indonesia telah mengalami berbagai konflik baik konflik vertikal dan horizontal antar berbagai elemen masyarakat, pertentangan ideologi, kemiskinan struktural, kesenjangan sosial, sebagai akibat dari ketidakadilan, pelanggaran HAM, lemahnya penegakan hukum, serta praktek korupsi, kolusi, dan nepotisme.  Diakui tidak ada nuansa-nuansa dendam disana dan hal ini sangat mewarnai dinamika upaya pemantapan persatuan dan kesatuan bangsa. Maka, menurut Tap ini diperlukan kesadaran dan komitmen yang sungguh-sungguh untuk memantapkan persatuan dan kesatuan nasional melalui salah satunya apa yang disebt dengan rekonsiliasi nasional.

Ketetapan MPR tersebut mengamanatkan kepada DPR dan Presiden untuk membentuk UU tentang komisi kebenaran dan rekonsiliasi nasional. Maka kemudian lahirlah Undang-Undang No 27 Tahun 2004 tentang  Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR).  Sayangnya, UU No 27 Tahun 2004 tentang KKR terhenti sebelum dilaksanakan karena diajukan judicial review oleh masyarakat ke Mahkamah Konstitusi (MK), yang akhirnya permohonan judicial review tersebut dikabulkan oleh MK pada tahun 2006 dimana UU ini dibatalkan sepenuhnya.

Penutup: Urgensi KKR sebagai amanat MPR

Pembentukan KKR, sebagaimana pengalaman banyak negara, tentu saja berada dalam konteks transisi pemerintahan, yaitu dari pemerintahan otoriter menuju pemerintahan demokratis. Dalam transisi demikian, mencuat pertanyaan mengenai sikap dan tanggung jawab (responsibility) negara terhadap kejahatan kemanusian oleh rezim, bahkan rezim-rezim, sebelumnya. Pertanyaan ini mengandung dua isu penting, yaitu: pengakuan (acknowledgement) akan pelanggaran ham berat di masa lalu; dan pertanyaan pertanggungjawaban (accountability).

Pengakuan selalu mengandung dua pilihan: "mengingat" atau "melupakan". Akuntabilitas menghadapkan kita pada pilihan antara melakukan "prosekusi" atau "memaafkan". Persoalannya, mengutip Hannah Arendt (1958), bagaimana kita bisa memaafkan apa yang tak dapat dihukum? "Men are not able to forgive what they cannot punish" (kita tak bisa mengampuni apa yang tak dapat kita hukum). Demikian juga, bagaimana kita bisa melupakan apa yang tak pernah dibuka untuk kita ingat bersama?

Dalam kontroversi tersebut, signifikansi pembentukan KKR bukan sekadar alternatif Pengadilan Hak Asasi Manusia Ad Hoc, tetapi juga sebagai kawan seiring. KKR merupakan upaya kunci yang kental menggunakan perspektif hak asasi manusia dan paradigma humanis yang mengedepankan kepentingan para korban di satu sisi dan menyelamatkan kehidupan masyarakat umum di sisi lain. KKR merupakan wahana untuk menerapkan konsep keadilan restoratif dan reparatif di satu sisi dan konstruktif di sisi lain. KKR mengimplikasikan konsep keadilan yang keluar dari pakem klasik khas Aristotelian (keadilan komutatif/kontraktual, distributif, korektif, dan punitif) dan Habermasian yang menumbuhkan keadilan di atas kesetaraan (justice as fairness) yang hanya dapat diterapkan dalam situasi normal.

KKR sebenarnya dapat memperkenalkan konsep keadilan progresif yang mengedepankan penghukuman kejahatan (keadilan kriminal), pembongkaran sejarah (keadilan historis), pengutamaan dan penghormatan terhadap korban (keadilan reparatoris), dan pembenahan serta pembersihan sistem penyelenggaraan negara (keadilan administratif), yang ditegakkan di atas prinsip rule of law, kedaulatan rakyat atau legitimasi demokratis yang mengedepankan hukum, dan bukan sekadar ruled by law, sebab kedaulatan hukum, katanya, belum tentu demokratis. Jadi, keliru anggapan bahwa pembentukan komisi ini hanya sekadar memperbanyak daftar komisi di negeri ini. Keliru pula apabila ada kecurigaan bahwa KKR hanya sebuah usaha parsial dan mengada-ada. Lebih keliru lagi bila ada sinisme KKR hanya memperpanjang rantai impunitas, atau sebaliknya hanya akan menyeret dan memadati penjara dengan semua orang yang bersalah di masa lalu. Mengikuti Luc Huyse (1995), truth is both retribution and deterrence, kebenaran selalu bermakna sebagai dera penghukum dan penggentar.

Adanya lembaga yang akan mengurus dan memproses masalah pelanggaran HAM di masa lalu dan kini maupun mendatang, tampaknya memang tetap diperlukan. Terlepas dari apakah lembaga itu sebagai alternatif bagi lembaga lainnya, ataukan sebagai satu-satunya lembaga penanggungjawab penyelesaian. Meski tetap harus diakui KKR bukanlah segala-galanya. Disinilah letak penting dan strategisnya Tap MPR No V/MPR/2000 ini. Pasalnya, di Indonesia, ada banyak masalah pelanggaran HAM, berat maupun ringan, di masa lalu, yang nyatanya memiliki resonansi dan reperkusi politik sampai hari ini yang diakui atau tidak menjadi ganjalan bagi upaya pemantapan persatuan dan kesatuan nasional. Memang ada forum-forum silaturahmi yang merintis rekonsiliasi antar anak bangsa. Tetapi karena sifatnya yang non-negara seringkali tidak begitu berhasil secara optimal.

Dalam konteks dan perspektif seperti ini maka Anggota MPR, apalagi Pimpinan MPR, semestinya harus mengawal dengan setia putusan-putusan yang telah dibuatnya dalam kerangka Konstitusi. Sangat aneh kalau Pimpinan MPR bersikap pasif dan diam saja ketika Ketetapan-Ketetapan yang telah dibuatnya sendiri dengan susah payah itu diabaikan dan diperlakukan secara ambigu dan ragu! Bukankah dalam sebuah Hadist-nya, Nabi Muhammad SAW  bersabda “Tinggalkanlah hal-hal yang meragukan untuk menuju ke hal-hal yang tidak meragukan?”.


Share

Sampaikan Komentar Anda
Komentar untuk berita ini
Komentar (13)

Komentar Terkini

LCC 2012 Seleksi Provinsi Kalimantan Timur Babak Penyisihan I